论清末新政中的教育改革
一、制定学制 中国传统教育实施的场所为各地书院、县学、乡学，但这些 学校都是一段制的， 学习的目的是为应科举考试， 而全国没有一 个系统的学制系统， 近代意义上的学制是伴随着新学堂的兴起而 建立的。为了学习西方的需要，从 1862 的京师同文馆的兴办为 始，各地新式学堂日益增加， 18 年维新变法中的光绪帝发布 上谕：“即将各省府厅州县现在之大小书院， 一律改为兼习中学、 西学之学校，至于学校等级，自应以省会之大书院为高等学，郡 城之书院为中等学， 州县之书院为小学。 ”[4](504) 但维新失败 后，书院改学堂的计划也随之破产， 然而新式学堂的迅速发展已 是大势所趋。二十世纪初 , “教育救国”已成为有识之士的共 识，张之洞、刘坤一在《筹议变通政治人才为先折》 中指出：“窃 谓中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫， 由于见闻不广、学业不实；志气之弱，由于苟安者无覆危救亡之 远谋，自足者无发愤好学之果力，保邦致治，非人无 由。” [1](47 -48) 为此，必须将书院改为学堂，“今日书院积习 过深……必须正其名曰学，乃可鼓舞人心，涤除习气。” [1](55) 他还提出了改学堂的办法： 在州县设小学校及高等小学校， 府设 中学校，省城设高等学校，高等学校毕业后，送入京师大学校， 并详细的规定了各学校的入学年龄、学习科目、学习年限、主管 机关及学生毕业的身份授予等一系列制度， 并参酌东西学制， 将 学科分为七大门类即经学、 格致学、兵学、农学、政治学、 史学、 工学。这样，在学院改学堂的过程中， 就提出了完整的学制系统。
清接受建议，于 1901年 9月下令将各地的书院分别改 为大中小学堂： “除京师已设大学堂应切实整顿外， 著将各省所 有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州 县均设小学堂，并多设蒙养学堂。” [5](418 -419) 并于 1902 年 1 月任命张百熙为管学大臣，“将学堂一切事宜，责成经理，务 期端正趋向，造就通才，明体达用，庶收得人之效。应如何核定 章程，并著悉心妥议，随时具奏。” [5](486) 这样，张百熙就肩 负起制定一个全国学制系统的任务。
1902年 8月张百熙上呈其主持制定的《学堂章程》，“臣 此次所拟章程，谨上溯古制，参考列邦，拟定《京师大学堂章程》 、 并《考选入学章程》，暨颁发各省之《高等学堂、中学堂、小学 堂章程》各一份。又蒙养学堂为小学始基， 前奉谕旨令各省举办， 谨再拟《蒙学堂章程》一份，共六件，一并开呈御览，恭候钦定 颁
行。” [1](196) 是为《壬寅学制》，《中国教育史资料》详 备地整理出该学制的各个文件， 从中可知， 该学制详细地规定了 各级各类学堂的目标、性质、年限、入学条件、课程设置及相互 衔接关系。从纵向看，该学制分
为三段七级，第一阶段为初等教 育，分三级：蒙养学堂、寻常小学堂和高等小学堂；第二阶段为 中等教育， 只有中学堂一级； 第三阶段为高等教育， 又分为三级， 高等学堂或大学预科、大学堂和大学院。从横向上看，在普通教 育系统外，还附属有师范教育和实业教育两个旁系。
《壬寅学制》是我国近代正式公布的第一个学制，但由于不 够完善及清廷内部复杂的权力斗争不久即重订， 被张之洞所订的《癸卯学制》 取代。“京师大学堂为学术人才根本，关系重要， 著即派张之洞会同张百熙、 荣庆将现办大学堂章程一切事宜， 再 行切实商订；并将各省学堂章程，一律厘定。” [1](19) 近代以 来，张之洞对教育较早关注， 从 15 年提出兴办新式学堂开始， 到 1904 年制定癸卯学制的 10 年间，他一直结合自己办学实践研 究中国学制问题。 1904年1月张之洞进呈 《奏定学堂章程》 (即 《癸卯学制》)，从《近代教育史资料》看，《奏定学堂章程》 包括《学务纲要》，《大学堂章程》等 22 个文件，是一个较为 完善的学制系统。 该学制在纵向上分为三段七级， 第一阶段为初 等教育，中分蒙养院、初等小学堂、高等小学堂三级；第二阶段 为中等教育，只有中学堂一级；第三阶段为高等教育，中分高等 学堂或大学预科、大学堂、通儒院三级；在横向上，与《壬寅学 制》不同的是：师范教育和实业教育已从普通教育中了出来， 并与普通教育一样有详细的章程可循。
《癸卯学制》的颁布，标志着我国近代学制系统正式建立， 使我国的教育从古典向近代转型，并奠定了教育现代化的基础。
二、废除科举
近代以来， 在教育领域科举考试深受世人所诟病， 要求对其 改革的言论不绝于耳。 戊戌维新时期， 曾经废除八股， 改试策论， 但政变后八股取士死灰复燃。 1901 年清“新政”后，再一次以 策论取代八股士， 但仅从考试内容上的变革无法满足社会对各种 人才的需要，“现行科举章程，本是沿袭前明旧制。承平之世， 其人才尚足以佑冶安民。今日国蹙患深，才乏文敝；若非改弦易 辙，何以拯此艰危！” [1](48) 尤其是科举已成为新式教育发展 的障碍：一、阻碍新式学堂办学经费的筹措，“至今各省学堂仍 未能多设者，经费难筹之累也。有限，全赖民间筹捐。然经 费所以不能捐集者， 由科举未停， 天下士林谓朝廷之意并未专重 学堂也。然则科举若不变通裁减，则人情不免观望，绅富孰肯筹 捐经费断不能筹，学堂断不能多。”二、仕林寄侥幸于科举而不 入新式学堂， “入学堂者恃有科举一途为退步， 既不肯专心向学， 且不肯恪守学规。 ?r 科举文字，每多剽窃；学堂功课，务在实 修。科举止凭一日之短长， 学堂必尽累年之研究； 科举但取词章， 其品谊无从考见；学堂兼重行检，其心术尤可灼知。彼此相衡， 难易迥别，人情莫不避难而就易。” [1](60) 因此，“故欲补救 时
艰，必自推广学校始， 而欲推广学校， 必先停科举始。”[1]()
科举的废除经过渐停到立停两个阶段。 1901 年张之洞、刘 坤一在《筹议变通政治人才为先折》 中指出：“将科举略改旧章， 令与学堂并行不悖，以期两无偏废；俟学堂人才渐多，即按科递 减科举取士之额，为学堂取士之额。” [1](56) 这是递减科举名 额的最早议论。 1904 年，张百熙、荣庆、张之洞在上《奏定学 堂章程》时，另上了一个《奏请逐减科举注重学堂折》，“乡会 试中额，请自下届丙午科起，每科分减中额三分之一。俟末一科 中额减尽以后，既停止乡会试。” [1](61) 照此办理，十年后科 举废除， 这一建议得到清廷的批准。 然而日俄战争以日本获胜加 速了这一进程， 1905年 8月，袁世凯、赵尔巽、张之洞等奏请 立停科举，“就目前而论，纵使科举立停，学堂遍设，亦必须十 数年后，人才始盛。 如再迟至十年， 甫停科举， 学堂有迁延之势， 人才非急切可成，又必须二十余年后，始得多士之用。”“近数 年来，各国 ?S 我为维新，劝我变法，每疑我拘牵旧习，讥我首 鼠两端。群怀不信之心，未约轻侮之意，转瞬日俄和议一定，中 国大局益危，斯时必有殊常之举动，方足化群疑而消积 愤。”[1](63) 于是清在该年 9月 2日发布上谕 “著即自丙 午科为始，所有乡会试，一律停止，各省岁科考试亦即停 止。” [1](66)
科举制的废除进一步扫除了新式教育发展的障碍，解除 了钳制人们思想最重的一道枷锁。 从此，西方思想在中国源源不 断的传播开来，科举制的废除在中国教育史上具有里程碑的意 义。
三、设立新的教育行政机构 传统教育的目的是为封建培养， 这就决定了教育从
属于行政，教育机关附属于其它行政机关。反映在上：在中 央，教育行政归属于礼部和国子监， 礼部的仪制清吏司管理学校、 科举等事务，国子监为全国最高学府，名义上兼管学校，但其范 围仅限于国学和乡学，且对科举毫无过问之权。在地方，各省的 学政掌管学校，学政由进士出身的侍郎、京堂、翰林、科道及部 属等官简充，三年一任，具有兼职的性质。在府、州、县则设儒 学，各级儒学教官主要负责科举岁考。 这种以科举为中心的管理 在传统教育下还能够维持， 但是随着新学堂的增多， 特别是 新的学制系统的颁布与科举的废除，它完全失去了存在的价值。 另一方面，蓬勃发展的教育事业又迫切需要一个统一的机构来管 理， 1905年《政务处奏请特设学部》折中：“窃谓此后普及教 育，日推日广，则学堂之统系，愈重愈繁，欲令全国学制画一整 齐”，“必须有一总汇之区，始足以期日臻进步。拟请饬下政务 处，公议速行设立学部。” [1](274) 在此情况下，清开始对 教育行政机构进行改革，清的机构改革包括和地方两个层 次。
(一)设立学部。在设立学部之前，清曾对教育管 理进行过探索。 1902 年任命张百熙为京师大学堂管学大臣， 并兼管全国学务，但因其本身事务繁杂，兼管互有影响。因此， 清于 1904年 1月专设学务大臣，统辖全国学务，其职责为 “整饬各省学堂，编订学制，考察学规，审定专门、普通、实业 教科书，任用教员，选录毕业生，综核各学堂经费及一切有关教 育之事。” [1](219) 在总理学务之下设六处属官，即专门处、普 通处、实业处、审订处、游学处、会计处。学务大臣的设立是中 国近代设立教育主管部门的开始。
1905年 12月，清正式设立学部，序列在礼部之前。学 部设尚书一名，左右侍郎各一名，均为政务官。尚书、侍郎之下 设立各项事务官，左右丞各一名，左右参议各一名。下设总务、 专门、普通、实业、会计共五司，各司设郎中一名，各司分科， 科设员外郎，科下设主事。各部门构成如下，总务司设机要、案 牍、审订三科，专门司设专门教务和专门庶务两科，普通司设师 范教育、中等教育、小学教育三科，实业司设实业教务和实业庶 务两科，会计司设度支和建筑两科。 另设一司务厅， 设司员两员， 学部编制为 5 司 1 厅 12
科。 [1](277-280)
另外与五司并行的还有视学官， 编译图书局， 学制调查局和 京师学务局等专门机构。 视学官是参照日本文部省建立的， 专任 巡视京外学务， 在新教育发展初期， 视学官的设立无疑对地方教 育发展起了很大推动作用。 学部还设有研究性的学术机构， 即教 育研究所和教育会议，这是我国建立教育咨询机构的开始， 这有利于管理的科学化。
(二)地方省设提学使，府州县设劝学所。与在设立学 务大臣时配套，省级设学务处，“各省府厅州县遍设学堂，亦须 有一总汇之处以资管辖， 宜于省城各设学务处一所， 由督抚选派 通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学
务。” [1](219) 学务处这一建制是建立省级教育行政机构的开 始。在学部建立后， 1906 年 4 月，清廷发布上谕：“各省 改设提学使司一员，统辖全省学务，归督抚节制。” [1](282) 这标志着省级教育行政机关正式建立。提学使司设提学使一员， 提学使司下设学务公所， 为提学使及其所属职员的办公机关， 学 务会所设议长一人，议绅四人，辅助提学使参划学务，并备督抚 咨询。学务公所下设六科即总务科、专门科、普通科、实业科、 图书科、会计科，各科专司其责，与学部视学官对应，提学使下 设省视学，巡视各府厅州县学务。
厅、州、县设劝学所为教育主管机关，其任务是：“按定区 域，劝办
小学，以期逐渐推广普及教育。” [1](286) 劝学所设学 务总董一名，由县视学兼任，下设劝学员，各村设学堂董事，协 同劝学员在本村劝学兴学。 劝学所成为推动基层教育发展的主力 军。
学部、提学使司、 劝学所这一从到地方的三级教育行政 管理的建立打破了旧的管理， 适应了新的教育形势的发 展，虽然这个新的还有不完善的地方， 但总体上具有进步意 义。
结语 《中国近代教育史资料》涵盖面非常丰富，笔者仅抽取其关 于清末新政中的一段来考察清末教育方面的改革，从中可以看 出：二十世纪初的清对传统的教育进行了从形式到内容的一 系列改革，虽然改革的目的是为了挽救其统治， 改革中也有诸多 不完善，但从整个中国教育进程来看，是顺应了历史发展趋势， 应该值得肯定。