转型时期城市总体规划实施评估的实践与研究
——以天津市为例
邢卓
摘要：当前总体规划实施评估日益受到重视，本文回顾总结了天津市城市总体规划实施评估工作的发展历程，从评估背景、技术路线、评估内容和技术方法等方面，对转型时期天津的总体规划评估实践进行全面地分析归纳，总结经验教训，以期为其他城市开展规划评估工作提供借鉴。 关键词：实施 评估 总体规划 实践 经验
1 引言
近年，国家在一系列正式文件中明确指出了各城市开展规划评估的必要性。2008年4月正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》中，第四十六条明确要求各城市应对总体规划实施情况进行评估；2009年4月，住房和城乡建设部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》（以下简称《评估办法》），该文件进一步规定了城市总体规划评估的必要内容和实施程序；2010年3月，印发实施的《城市总体规划修改工作规则》（以下简称《修改规则》）中明确指出，“拟修改城市总体规划的城市，应根据《中华人民共和国城乡规划法》的要求，结合城市发展和建设的实际，对原规划的实施情况进行评估”。一系列文件的颁布实施，表明我国对城市规划实施评估工作的高度重视，实施评估工作将进入一个新的发展阶段。
2010年6月，天津作为全国第一个按照《评估办法》完成规划实施评估的城市，将评估报告上报住建部，并通过部级联席会审查。
2 以往总体规划实施评估的简要回顾
2.1. 2004年96《总规》实施评估
2004年，天津市第一次组织开展单独编制的总体规划实施评估，评估对象是《天津市城市总体规划（1996-2010）》（以下简称96《总规》）。由于当时96《总规》期限临近，因此这次评估的主要目的是通过评估，查找问题，为总体规划修编奠定基础（图1）。
21
这次实施评估的内容基本上按照总体规划的内容逐项展开，包括城市性质、发展规模（经济、人口、用地）、市域城镇体系、中心城市空间布局调整、中心城区和滨海新区各类建设用地变化以及道路交通、市政基础设施、城市生态建设和历史文化名城保护等方面。从评估方法
上看，主要采用了定性总结，量化指标比对的方法。
整体来看，这版评估是天津市第一次全面系统地对
图1 2004年96《总规》
实施评估技术路线
总体规划的实施情况进行回顾，为96《总规》的修编提供了依据。但也存在几个明显的不足：第一，从评估内容上看，侧重于实施结果的评估，对规划实施过程的评估较为薄弱，只定性的总结了96《总规》实施以来市规划局开展的工作，第二，从评估形式上看，多为数据比对，缺少对空间变化的分析。第三，从评估技术方法上看，受客观条件，遥感、GIS等先进技术尚未应用。
2.2. 2005年86《总规》、96《总规》实施评估
2005年，武汉大学蒲向军以《城市总体规划实施研究——以天津市为例》为题，完成硕士毕业论文。他利用GIS技术，将1995年的用地现状与86《总规》进行对比，将2000年用地现状与96《总规》进行对比，重点分析城市建设用地、居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、绿化用地与规划的吻合度，从而分析评价规划的实施效果；并通过问卷调查和访谈的方式，分析影响总体规划实施的因素（图2），为下一轮城市总体规划作指导。
这次评估的突出贡献在于评估技术方法的突破，蒲向军将GIS技术应用于总体规划实施评估，深入具体地研究了操作方法，这种方法在以后诸多城市的总体规划实施评估实践中得到广泛地应用。但是这次评估也存在一定的局限性和不足，一是研究范围仅局限于中心城区，对滨海新区乃至全市域的规划实施情况缺少研究；二是评估内容仅侧重于建设用地的变化比对，对于社会、经济等其他方面的实施情况缺少研究，在一定程度影响了评估结果的全面性和公正性。
2165
确定监测土地利用规划实施结果的变量和指标 变量——城市建设用地 主要用地类型 指标——实施的规划 未实施的规划 违反规划的建设 监测规划实施结果 数据处理 z数据收集 zGIS图库建立 z叠加 分析规划实施结果 评价分析土地利用规划规划实效 •分析86《总规》中心城区土地利用规划实效 •分析96《总规》中心城区近期土地利用规划实效 •比较86《总规》和96《总规》近期中心城区土地利用规划实效 分析影响规划实施结果的因素 •监测96《总规》中心城区近期建设规划实施结果，确定未实施的建设项目。 •设计调查表，了解造成近期建设项目未实施的原因和影响因素。 •对收集的资料进行汇总分析。 结 论
图2 2005年86《总规》、96《总规》实施评估技术路线
3 转型时期总体规划实施评估实践
3.1. 评估背景
《天津市城市总体规划（2005-2020年）》（以下简称06《总规》）实施以来，天津迎来历史性的发展机遇。以国发〔2006〕20号文为标志，滨海新区的发展上升为国家战略。一系列国家和地方发展重大举措的出台，使得滨海新区呈现超常规发展、天津市整体呈现跨越式发展的局面，经济、社会和空间的发展出现了重大和深远的变化。具体表现为：区域性大型产业项目纷纷落户，经济和产业快速发展；人口高速增长，人口构成快速优化；大型区域性交通设施加速建设，区域互动迅速强化；建设用地迅速扩张，城市空间结构快速调整等。上述跨越式的发展态势，一方面使得06《总规》确定的若干目标得以超前、快速实施，另一方面也使得规划的部分内容难以继续指导未来的发展。
2166
与此同时，国家“十二五”和天津“十二五”都明确地提出转变经济发展方式的宏观要求，更加注重民生和生态。为了更好地落实国家发展要求，顺利实现城市发展定位，2009年3月，天津开展了06《总规》的实施评估。
在经济社会发展转型的关键时期，天津这次实施评估的主要目的是在新的背景和新的发展形势下，客观评价06《总规》的成效，理性检讨规划存在的不适应方面，并提出06《总规》修改的基本思路和主要修改方向。
3.2. 技术路线和工作过程 3.2.1. 第一阶段：常态化评估
由于天津以前开展的实施评估工作未能动态持续进行，因此这次评估首先开展了常态化的评估工作，即实事求是地了解和掌握规划的实施情况。按照《评估办法》的要求，采用定性和定量相结合的方式，对06《总规》的各项内容进行逐项对比。通过系统全面地评估，得出以下初步结论：06《总规》得到了较好的实施，在新的发展形势下，原有规划目标已经难以适应新的发展要求，亟待进行修改。
3.2.2. 第二阶段：修改前评估
随着《修改规则》的出台，规划实施评估成为总体规划修改的必要程序。为了更好地指导天津总体规划的修改，有必要将实施评估的重点调整为规划实施宏观环境的分析以及原有规划的适应性。与此同时，为了充分契合国家“十二五”提出的转变经济发展方式的宏观要求，规划实施效果的评价标准应由单纯的经济增长向经济、社会、生态协调发展转变。
鉴于以上考虑，天津将实施评估的工作思路调整为：针对06《总规》实施过程中出现的新情况、新要求，研究支撑现行总体规划运行的内外部环境变化，对规划目标的实现程度进行定量与定性分析，从“实施效果”和“规划适应性”两个方面入手对总规进行综合评价。审视规划的适应程度，总结总体规划手段的缺失，明确未来规划调整的思路与方向（图3）。
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基本情况与实施总体成效 总体规划基本内容 实施成效 实施环境总体规划分目标实施情况 常态化评估 城市定位 人口规模 用地规模 市域空间结构 市域城镇体系 公共设施 综合交通 历史文化名城 环境保护 生态系统 城市绿地 总体规划适应性评价 修改前评估 总规修改的工作思路和修改建议 总体规划的指导作用 总体规划不适应的若干方面 修改的原则与思路 修改建议拟修改的强制性内容 图3 2009年06《总规》实施评估技术路线
3.3. 评估内容
按照《评估办法》的具体要求，从城市定位、人口规模、用地规模、市域空间结构、市域城镇体系、公共设施、综合交通、历史文化名城保护及环境保护、生态系统、城市绿地等九方面展开对06《总规》分目标实施情况的评估。为了阐释06《总规》修改的必要性，从总体规划的指导作用和不适应的若干方面两个方面，客观评价06《总规》的适应性。在此基础上提出总体规划修改的思路和主要修改建议。
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3.4. 评估方法 3.4.1. 定性分析法
这是目前国内总体规划实施评估中最常用的一种方法，以文字描述的形式将规划实施后的情况与规划目标进行比对，并辅以量化的指标比对，定性判断规划的实施效果。评估结论多与国民经济五年规划的回顾总结及各委办局工作总结相结合，侧重于城市空间布局。如在对公共服务设施规划的实施评估中，将2009年实施情况与06《总规》进行比对（表1），得出“各项公共设施的实施情况良好，一些重点项目的建设速度和建设水平甚至超过预期”的结论。
表1 城市公共中心实施情况与规划比对
海河公共设施主轴线
06《总规》
依托海河主轴线，重点发展国际化、区域性服务功能的“一主一副”两中心，津南新城作为未来城市中心发展用地。
目前实施情况
“一主”：开展海河两岸的综合开发，着力打造小白楼中心商务区，提升区域服务能力； “一副”：开工建设中心商务区，以发展现代金融、现代商务、高端商业为重点，着力打造于家堡金融改革创新基地和响螺湾商务商业聚集区。
海河中游编制一系列规划，为承载区域职能预留发展空间。启动西站地区的综合开发改造。
公共设施主中心
子牙河湾、西沽以及西站地区依托优越的交通优势与环境优势，建设综合性的以文化、商贸与商务职能为主的中心。老城厢—小白楼海河两岸地区，继续完善城市中心商业区与商务区（CBD）建设。
大直沽—郑庄子海河两岸地区，规划市级的以商务、会展、文化职能为主的中心区，作为未来城市发展的高端经济活动拓展用地。
水上公园以南继续完善市级体育中心，结合友谊路以及宾水道一带的商务设施，形成市级的以体育、文化、商务职能为主的综合市级中心。
基本形成。
大直沽—郑庄子海河两岸地区尚未开始建设，着力建设陈塘商务区，加快现代服务业的聚集。
建成奥体中心体育场、建设游泳馆，与天津体育馆共同形成能够承接多项国际赛事的市级体育中心。
3.4.2. 遥感技术、GIS分析等技术
这次评估天津综合运用了遥感技术和GIS分析技术。在对中心城市建设用地增长情况进行分析时，首先运用遥感技术解析城镇的建设用地范围，再通过GIS技术将2009年现状建设用地边界图与用地规划图叠加，从而判断规划实施后用地现状与原规划的吻合程度（图4）。
在对中心城区各项建设用地实施情况进行评估时，运用GIS工具，将明确用地类别的2009年用地现状图与06《总规》用地规划图进行叠加，以此判断各类用地的实施情况（图5）。经过分析计算，量化测算出各类用地的规划实施情况（表2）。
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图4 2004-2009年城镇建设用地增长情况
居住用地
公共设施用地
图5 中心城区居住用地、公共设施用地实施吻合度分析
表2 中心城区居住用地、公共设施用地实施情况
A已实施 B未实施
居住用地
面积（ha） 比例(%)
公共设施用地
面积（ha） 比例(%)
6704 55 1627 37 5459 45 2726 63 2170
06总规规划 C自发建设
12163 100 4353 100 4849 40 2714 62 3.4.3. 评价指标体系法
这种方法即根据城市发展阶段和面临的主要问题，选取能够反映总体规划实施效果的一系列指标，建立评估指标体系。通过量化赋值，对比分析现状和规划目标之间的偏差，用以测度规划目标的实现程度，使评估结果更加科学客观。天津的这次评估中，对“城市定位”的实施情况，就利用城市定位指标体系1（表3）来进行定量分析。
通过测算，天津市城市定位的综合实现程度已经由2006年的51.85%提高到2010年的70%，说明城市定位的总体实施效果良好，城市定位正在逐步实现，且这一定位能够在相当长的时期内指导城市的发展。
表3 城市定位量化指标实现程度一览表
模块 名称
人均地区生产总值
经济 发展(0.16)
第三产业占地区生产总值的比重
高新技术产业占工业总产值的比重 港口集装箱吞吐量
航运 物流(0.11)
航空港年旅客吞吐量 物流业增加值占地区 生产总值的比重 船舶平均在港停留时间 世界500强公司进驻率
对外 开放(0.13)
外商直接投资额 外籍人口占城市人口 的比重
年举办国际会议次数
区域 服务(0.11) 科技 创新(0.12)
1
指标名称 单位 权值标准值 现状值 目标值
2006 2010 2011 2020
美元
0.06
≥16500 5177 10700 9000 20000
45 60 35 60 % 0.05 ≥75 40 45.2 % 0.05 ≥60 31.8 30 万TEU 万人次
0.02 0.04
≥1800 595 1009 1400 2800 ≥2500 276.65578.0 1200 2000
12 15 11
10
% 0.03 15 8.7 8.5 小时
0.02 10 13
13
% 0.04 ≥60 24.2 34 40 60 亿美元
0.03
≥90 41.31 108.5 100 150
0.5 1.2 % 0.04 ≥2 0.01 0.5 次
0.03
≥85 13 18 30 50
56.5 60 外埠进出口额占天津海关的比重
现代服务业区位商 批发零售商品购销总额 R&D投入占地区生产总值的比重
年技术市场交易额
% 0.03 ≥60 54.7 59.7
/ 0.04 ≥2.5 1.05 1.05 1.5 2.3 亿元
0.04
≥40000 12947 16000 18000 30000
2.8 4 % 0.04 ≥5 2.2 2.5 亿元
0.04
≥400 45 87.52 80 120
城市定位指标体系：为了更好地实现“国际港口城市、北方经济中心、生态城市”的城市定位，2007年
天津市编制完成涉及9大方面32个指标的城市定位指标体系，作为指导城市定位实现和定量评价实现程度的依据。
2171
年专利申请受理数 受保护地区占国土面积的比重
城镇人均公共绿地面积 万元GDP能耗
资源 环境(0.12)
空气质量好于二级以上天数占全年比例 城镇生活垃圾无害化处理率
生活 品质(0.11)
城市居民人均住房建筑面积
城市公共交通分担率 每千人拥有医师数 历史文化遗存受保护率 十万人拥有公共文化设施数
高等教育毛入学率 城镇化率
社会保险综合参与率 城乡居民收入比 万元GDP水耗
件 0.04 ≥30000 13299 17425 19000 30000
16 17 % 0.02 ≥17 14.87 13.11 平方米/人 吨标煤/万元 立方米/万元
0.02 0.01 0.03
≥12 8.4 8.59 12 12.6 ≤0.7 1.06 0.823 ≤30 27.1 84.38
0.88 0.72 25 20 85 90 90 100 30 33 % 0.03 100 83.56 91 % 0.01 100 81 30.5 平方米/人
0.04
≥30 26.05 25.7
% 0.04 ≥60 18 4.71 34 50 人
0.03
≥5 2.66 85 3.5 5
文化 特色(0.10) 社会 和谐(0.10)
% 0.03 100 85 1.03 90 100 个
0.03
≥9.5 0.68 55
0.98 6 % 0.04 ≥60 53 80 60 65 % 0.03 ≥90 75.7 75.7 80 90 % 0.03 ≥95 54.8 2.06 80 95 / 0.04 ≤1.6 2.27 10700 2.1 1.8
4 经验与启示
4.1. 尽快建立完善的基础数据库是评估工作顺利开展的前提
与国外城市相比，我国规划实施的量化评估工作相对落后的关键不在于评估所采用的方法，而在于没有足够可获得的支撑数据；与深圳、广州、上海等国内城市相比，天津规划实施评估工作的差距也不在技术实力，而在空间数据库的建设。因此，尽快在天津完善建立起各部门共享的城市数据库和资源、信息共享系统尤为重要。
应尽快统一现状和规划数据入库标准，重点完善现状用地数据；根据需求增补人口与社会、经济数据，增强城市规划对社会进步经济发展的
图6“一张图”数据信息系统
2172
引导与；更加关注民计民生，促进城乡规划与国民经济社会发展规划的统一协调；定期维护更新，实现数据共享。建立涵盖“标准制定——规划要素整合——成果审核与入库——动态更新——信息发布”的数据信息系统（图6），早日实现“一张图”管理。
4.2. 当前评估最大的困难在于原有规划的阶段性目标不明确
天津在评估实践中面临的最大问题不在评估技术方法，而在于原有规划的阶段性目标不明确，由于原有规划对阶段目标界定不清或仅做原则性、方向性的描述，不仅使得规划难以实施，而且也使得评估工作难以开展。这引发了我们对总体规划编制方法和编制体系的反思，从利于规划实施和评估的角度来看，重点需要加强以下几个方面的工作:
一是优化总体规划的编制方法。加强定量目标的制定，增强总体规划的内部有效性 二是强调下级规划的及时跟进。总体规划是难以直接实施的，它需要通过下级规划的编制来实现对总体目标的细化和落实。如果没有下级规划的深入，直接对总体规划进行评估，往往会由于阶段目标不明确，造成评估难以进行的情况。
三是建立动态的规划编制体系。为了适应城市的快速发展，有必要每隔五年滚动编制一次近期建设规划，同时每年制定年度计划，以适时提出应对策略，改变过去在编制总体规划时仅编制前五年近期建设规划的状况。以近期建设规划的编制为契机，逐步构建的阶段目标清晰明确的动态规划编制体系。
4.3. 规划实施评估工作应当长期
动态开展
规划实施评估是一项长期而有效的工作，不应仅将规划实施评估作为解决实际问题的工具，而应对城市规划进行经常性监测，实现从静态评估到动态
监测的转变。按照评估开展评估的时间，可以将其分为年度评估、近期评估和修改、修编前评估三种，不同阶段的实施评估，评估重点和评估方法有所不同。
z 年度评估
图7 循环闭合的规划编制与评估机制
2173
在总体规划实施后一至两年后即可开展，每年持续进行。评估内容主要侧重于重点项目的实施情况，对于城市定位、规模、空间形态、城市结构等内容，在短期内变化较为微小，而且短期的突变可能会根本地影响评估的结果，因此可以不纳入年度评估的范围。
z 近期评估
在总体规划实施三至五年后开展，结合近期工作重点，或近期建设规划，从时间上最好与国民经济五年规划保持一致。
z 修编、修改前评估
在规划期临近或规划实施宏观背景发生重大变化时，需要对原有规划进行修编或修改时进行，在对规划的实施情况进行综合性回顾的基础上，对原有规划的适应性进行评估，提出规划调整建议。
4.4. 建立动态的规划实施反馈机制是开展评估工作的重要保障
天津的具体实践表明，规划实施反馈机制不健全，造成难以及时掌握规划实施结果，建议在以下几个环节重点加强：
z 规划编制阶段
每年通过类似于职能部门联席会议制定等方式，各职能部门在固定时间内向规划编制部门提交规划设想；可考虑采取统一发文的形式，明确建设项目督办牵头部门与督办协作部门，以确保各职能部门步调一致、规划项目逐一落实；尝试建立并共享规划实施管理信息系统，各职能部门以此为依据，合理制定本部门的规划与计划。
z 规划实施阶段
各职能部门定期将各自负责、跟踪的建设项目实施情况输入数据信息库中，通过整理汇总，使规划编制和规划管理部门能够及时准确地了解规划实施情况。
z 规划评估阶段
在规划实施评估过程中，各职能部门以提供资料、撰写专项评估报告等多种形式参与评估。评估工作完成后，规划部门将评估结果及时反馈给各职能部门。
5 结语
与国外相比，我国的规划实施评估工作还处于起步阶段，理论和方法都还很不完善。做为全国第一个向住建部上报总体规划实施评估报告的城市，天津的规划实施评估，伴随着《评
2174
估办法》、《修改规则》的出台，以及国家“十二五”转变经济发展方式宏观要求的提出，从评估内容到评估方法都进行了诸多积极的探索，从常态化评估到修改前评估，经历了一个不断摸索和逐步完善的过程。通过对天津规划实施评估实践的回顾总结，我们深刻地认识到：建立完善的基础数据库，调整优化总体规划编制方法，形成规划实施动态监测与反馈机制以及各职能部门信息沟通机制，是评估工作顺利开展的重要保障。
天津所面临的问题代表了转型时期，国内许多城市所面临的共性问题，具有一定的代表性。但是规划实施的宏观背景在短时期内发生如此重大的变化，也是其他城市所没有的，因此天津的情况也具有一定的特殊性。本文对天津评估实践进行了初步的梳理和总结，在评估技术方法、评估机制、保障机制等方面还需要进行更多深入的研究和探索。
（鸣谢：论文撰写过程中，得到了《天津市城市总体规划（2005-2020年）修改》项目组成员的大力支持，衷心感谢中国城市规划设计研究院城建所所长朱力、主任工程师鹿勤、张永波、王纯，天津市城市规划设计研究院总规划师周长林、研究中心主任沈锐、研究中心总规划师范小勇等同志给予的支持和帮助。） 参考文献
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[3] 李王鸣等，城市总体规划实施评价研究，浙江大学出版社 2007.9；
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为例，城市规划学刊 2008-177；
[6] 宋彦、江志勇、杨晓春、陈燕萍，北美城市规划评估实践经验及启示，规划师 2010-3； [7] 赖世刚，城市规划实施效果评估研究综述，规划师 2010-3；
[8] 林立伟、沈山、江国逊，中国城市规划实施评估研究进展，规划师 2010-3； [9] 上海市城市规划设计研究院，上海市城市总体规划实施评估总报告2008.12；
[10] 中国城市规划设计研究院、天津市城市规划设计研究院，天津市城市总体规划（2005-2020年）实施评
估报告2009。
作者简介
邢卓(1978—)，女，硕士，天津市城市规划设计研究院，高级规划师。
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